دکترین عبور از هژمونی؛ از محاصره ارزی تهران تا بنبست فیزیکی در هرمز
کد مطلب: 189753
تاریخ انتشار : يکشنبه ۳۱ خرداد ۱۴۰۵ ساعت ۱۴:۵۲
این ایده در ظاهر با ادبیات خصوصیسازی و کوچکسازی دولت همراستا به نظر میرسد، اما واکاوی دقیقتر آن از دریچه اقتصاد انرژی و تنظیمگری شبکهای نشان میدهد که این تجویز، نه بر مبنای منطق علمی بازار برق، بلکه بر پایه یک کژفهمی عمیق از ماهیت "انحصار طبیعی" و تفکیک نقشهای مختلف در زنجیره تأمین برق بنا شده است. در ادامه تحلیل ریشههای این خطای راهبردی و ارائه مسیرهای عملیاتی جایگزین برای بازآرایی نقش دولت در شبکه توزیع تشریح خواهد شد.
چرا شبکه توزیع برق، بنگاه خصوصی نیست؟
نظام تأمین برق از سه لایه مجزا اما بههمپیوسته تشکیل شده است: تولید (نیروگاهها)، انتقال(خطوط فشار قوی) و توزیع(خطوط فشار متوسط و ضعیف تا درب منازل). پیشنهاد خروج دولت از توزیع، بر این فرض استوار است که این بخش نیز مانند تولید، میتواند در یک فضای رقابتی به کار خود ادامه دهد. این فرض از بنیان نادرست است.
شبکه توزیع، یک انحصار طبیعی کلاسیک است. کشیدن دو یا چند شبکه موازی سیم، تیر و ترانس در یک خیابان، از نظر اقتصادی عبث و غیرممکن است. ماهیت فیزیکی این دارایی، رقابتپذیر نیست. در غیاب مالکیت یا تنظیمگری قوی حاکمیت، مالک یک شبکه انحصاری به یک دیکتاتور قیمت تبدیل میشود که میتواند بهدلخواه، هزینه "حقالعبور" برق را بر مصرفکنندگان و تولیدکنندگان تحمیل کند. گزاره "دولت فقط سیاستگذاری کند"، در مواجهه با چنین انحصارگر قدرتمندی، شعاری توخالی بیش نیست. سیاستهای تعرفهگذاری اجتماعی، یارانه هدفمند و تأمین برق مناطق کمبرخوردار، همگی نیازمند اهرمی اجرایی به نام مالکیت یا کنترل تنظیمگری بر شبکهاند، وگرنه در برخورد با دیوار منفعتطلبِ یک شبکه خصوصی رنگ میبازند.
برای قضاوت دقیق، مرور تجربه کشورهای توسعهیافته و صنعتی راهگشاست؛ کشورهایی که به غلط الگوی خصوصیسازی کامل قلمداد میشوند، اما در عمل رویکردی کاملاً معکوس در پیش گرفتهاند.
در نروژ، بیش از ۹۰ درصد شبکه توزیع برق در مالکیت شهرداریها و نهادهای دولتی است. در این مدل، دولت شبکه را یک پلتفرم عمومی تلقی میکند که بستر رقابت برای بازیگران بخش تولید (نیروگاههای خصوصی و دولتی) است. توزیعکنندگان دولتی تحت رگولاتوری سختگیرانه سازمان منابع انرژی و آب نروژ موظفاند با حداقل تلفات (کمتر از ۴ درصد) و تعرفههای یکسان، برق را از نواحی شمالی تا پایتخت تأمین کنند. هیچکس در نروژ، واسطهگری دولتی را زائد نمیداند، زیرا این واسطهگری، تضمینکننده عدالت و امنیت عرضه است.
در کانادا، غولهای استانی مانند "هایدرو وان" در انتاریو یا "بیسی هایدرو" در بریتیش کلمبیا، مالک و مدیر مطلق شبکههای توزیع هستند. این شرکتها با سرمایهگذاری مستقیم دولتی، بزرگترین برنامههای بهرهوری مانند نصب سراسری کنتورهای هوشمند را پیش بردهاند. اگر منطق سودآوری کوتاهمدت خصوصی حاکم بود، این پروژهها در مناطق روستایی کمجمعیت هرگز توجیه اقتصادی پیدا نمیکردند و شکاف دیجیتالی انرژی تشدید میشد.
در چین، دو غول "استیت گرید" و "ساثرن پاور گرید" ستون فقرات بزرگترین شبکه برق جهان را در اختیار دارند. چین بهعنوان کارخانه جهان، هرگز این شریان حیاتی را به دست بازار نسپرد. این مالکیت دولتی بود که امکان اجرای بلندپروازانهترین سیاستهای انرژی تجدیدپذیر را فراهم کرد؛ جایی که شبکه دولتی موظف شد برق مزارع بادی و خورشیدی دوردست را بهرغم هزینههای بالا و زیان مقطعی خریداری و منتقل کند. چنین مأموریت ملی، در قاموس یک شرکت توزیع خصوصی تعریفنشدنی است.
خطای تشخیص: جای رقابت کجاست؟
بنابراین، ریشه ناکارآمدی در واسطهگری مالی دولت نیست؛ ریشه در کیفیت تنظیمگری و نظام تعرفهگذاری است. راهحل، حذف فیزیکی دولت از شبکه نیست، بلکه بازتعریف نقش آن است. دولت باید از تصدیگری در تولید برق (نیروگاهداری) خارج شود و آن را به رقابت واقعی میان سرمایهگذاران بسپارد، اما همزمان جای پای خود را در مدیریت هوشمند شبکه توزیع مستحکمتر کند. مشکل اصلی ایران، دولتی بودن شبکه نیست؛ مشکل، فقدان شفافیت، عدم استقلال رگولاتور و قیمتگذاریهای تکلیفی ویرانگری است که هم شبکه را ورشکسته کرده و هم جذابیت سرمایهگذاری در تولید را از بین برده است.
چهار راهکار سیاستی و عملیاتی برای بازآرایی شبکه توزیع برق کشور
برای برونرفت از این دوگانه نادرست "دولتی یا خصوصی"، مسیر سومی وجود دارد که مبتنی بر مدیریت حرفهای، تنظیمگری هوشمند و مالکیت منعطف است. چهار گام اجرایی ذیل در این چارچوب پیشنهاد میشود:
۱. گذار از مالکیت صرف به مدیریت دارایی مبتنی بر رگولاتوری: مشکل اصلی، نبود انگیزه برای بهرهوری در شبکه دولتی است. راهحل، تأسیس یک نهاد تنظیمگر مستقل و قدرتمند است که نرخ بازگشت سرمایه شرکتهای توزیع را بر اساس عملکردشان تعیین کند. این مدل که به "پایه دارایی تنظیمی" معروف است، به شرکتهای توزیع دولتی اجازه میدهد در ازای کاهش تلفات و افزایش قابلیت اطمینان، سود تضمینشده دریافت کنند. این کار، ضمن حفظ مالکیت عمومی، روحیه بخش خصوصی را به کالبد شبکه میدمد.
۲. برونسپاری مدیریت بهرهبرداری، نه مالکیت (مدل O&M): ضرورتی ندارد دولت شخصاً اکیپهای تعمیرات و نصب کنتور را اداره کند. راهکار عملیاتی، عقد قراردادهای بلندمدت بهرهبرداری و نگهداری (O&M) با شرکتهای تخصصی خصوصی است. در این مدل، دارایی شبکه متعلق به حاکمیت میماند، اما مدیریت فنی، کاهش تلفات غیرتخصصی و خدمات مشترکین به پیمانکارانی واگذار میشود که دستمزدشان با شاخصهای عملکردی (KPI) مانند سرعت رفع خاموشی گره خورده است. این همان تفکیک هوشمندانه مالکیت از مدیریت است.
۳. ایجاد بازار خردهفروشی برق بر بستر شبکه دولتی: دولت نباید در خرید و فروش انرژی واسطهگری کند، اما باید مالک سیمها باقی بماند. مدل مطلوب، "تفکیک بستر از بازیگر" است. شبکه توزیع به یک بازار مشترک بدل میشود که در آن، صدها شرکت خصوصی خردهفروش میتوانند برق را از نیروگاهها خریده و با قیمتهای رقابتی به مشترکان بفروشند. این شرکتها صرفاً حقالعبور شفافی به مالک شبکه (دولت) میپردازند. با این کار، رقابت در فروش ایجاد میشود، اما از غارت انحصاری زیرساخت جلوگیری میگردد.
۴. تأمین مالی جمعی و مردمیسازی دارایی شبکه از طریق صندوقهای سرمایهگذاری: برای تأمین منابع مالی مورد نیاز نوسازی شبکه توزیع (که بیش از ۲۰ الی 35 میلیارد دلار برآورد میشود)، دولت میتواند بدون واگذاری حق رأی مدیریتی، بخشی از منافع اقتصادی داراییهای شبکه را از طریق انتشار واحدهای صندوق سرمایهگذاری زیرساخت برق در بورس به مردم بفروشد. این روش، ضمن تأمین نقدینگی، نوعی نظارت عمومی بر عملکرد شبکه ایجاد میکند و مشارکت ذینفعان را افزایش میدهد، بیآنکه کنترل حاکمیتی بر این شریان امنیتی از دست برود.
شبکه توزیع برق، ستون فقرات امنیت اقتصادی و اجتماعی است. تجویز خروج شتابزده و کامل حاکمیت از این حوزه، نه رقابت که هرجومرج تعرفهای، نه بهرهوری که زالوصفتی انحصار خصوصی، و نه عدالت که بیعدالتی جغرافیایی را به ارمغان خواهد آورد. تجربه نروژ، کانادا و چین نشان میدهد که میتوان دولتی بود، اما چابک بود؛ میتوان مالک شبکه بود، اما به بخش خصوصی میدان داد. کلید حل بحران برق ایران، نه خروج از شبکه، که ورود به عصر حکمرانی هوشمند شبکه است.
